Oleh : Imran, S.PdI.SH (Mahasiswa Paska Sarjana UM Bima)
Bima, Sangiangpost. Id_ Pendidikan adalah sektor kunci dalam pembangunan nasional, sehingga skemanya harus berkelanjutan, akuntabel, dan memiliki kepastian hukum.
Dalam beberapa tahun terakhir, pemerintah Indonesia melakukan perubahan besar dalam manajemen guru melalui pengangkatan guru honorer menjadi Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) untuk meningkatkan kesejahteraan guru sekaligus mutu layanan pendidikan.
Di lapangan, kebijakan ini memicu perdebatan mengenai kemungkinan pemanfaatan hingga 20 persen Dana Bantuan Operasional Sekolah (BOS) untuk membantu membiayai tenaga pendidik, terutama ketika kemampuan fiskal daerah terbatas.
Perdebatan tersebut menampilkan dilema antara kebutuhan fleksibilitas pengelolaan anggaran di tingkat satuan pendidikan dan tuntutan kepastian hukum dalam pembiayaan pendidikan.
Dana BOS sejak awal dirancang sebagai instrumen fiskal untuk mendukung operasional sekolah, seperti pengadaan buku, kegiatan pembelajaran, serta pemeliharaan sarana pendidikan.
Dalam kerangka kebijakan terbaru, pemerintah membatasi penggunaan dana BOS untuk pembayaran honor tenaga pendidik non-ASN maksimal 20 persen di sekolah negeri, sedangkan sisanya digunakan untuk kegiatan operasional pendidikan lainnya.
Kebijakan ini muncul setelah sebelumnya porsi penggunaan dana BOS untuk honor guru bisa mencapai 50 persen di beberapa periode kebijakan. Pembatasan tersebut dimaksudkan agar sekolah tidak menjadikan BOS sebagai sumber utama pembiayaan tenaga pendidik.(Rini et al., 2024)
Kepastian hukum menuntut adanya aturan yang jelas, tertulis, dan dapat diprediksi oleh masyarakat maupun aparatur pemerintah. Dalam konteks penggunaan dana BOS, pembatasan maksimal 20 persen merupakan bentuk norma yang memberikan kepastian bagi satuan pendidikan mengenai batas penggunaan anggaran.
Artinya, sekolah dan pemerintah daerah memiliki pedoman yang jelas bahwa dana BOS hanya boleh digunakan secara terbatas untuk pembayaran honor tenaga non-ASN.
Ketentuan ini memberikan standar administratif yang seragam dalam pengelolaan dana pendidikan.
Namun, dalam praktik di daerah seperti Kabupaten Bima NTB sebagaimana diberitakan beberapa media lokal bahwa gaji PPPK Paruh Waktu untuk guru akan digaji dari 20 % dana BOS, penggunaan dana BOS untuk penggajian PPPK paruh waktu dapat menimbulkan persoalan kepastian hukum apabila status PPPK paruh waktu belum diatur secara rinci dalam regulasi nasional mengenai sumber pembiayaan gajinya.
Jika PPPK paruh waktu merupakan bagian dari ASN daerah, maka secara prinsip gajinya seharusnya bersumber dari APBD, bukan dari dana BOS yang diperuntukkan bagi operasional sekolah.
Dari perspektif kebijakan publik, pembatasan ini dapat dipahami sebagai upaya pemerintah untuk menata ulang struktur pembiayaan pendidikan nasional. Dalam teori public finance, Richard Musgrave menjelaskan bahwa pembiayaan sektor publik harus dibagi secara jelas antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah agar tidak terjadi distorsi tanggung jawab fiskal.
Dalam konteks pendidikan Indonesia, gaji guru ASN termasuk PPPK secara normatif seharusnya menjadi tanggung jawab anggaran negara melalui mekanisme transfer fiskal seperti Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK).
Hal ini dimaksudkan agar pembiayaan pendidikan tidak bergantung pada sumber dana operasional sekolah.
Dalam praktik, pengangkatan ribun guru honorer menjadi PPPK memunculkan konfigurasi baru dalam skema pembiayaan pendidikan.
Pemerintah menegaskan bahwa komponen gaji dan tunjangan guru PPPK dibiayai melalui transfer fiskal ke pemerintah daerah, bukan bersumber dari Dana BOS, sehingga secara prinsip BOS diarahkan kembali untuk mendukung peningkatan mutu proses pembelajaran di sekolah.
Namun, kondisi faktual menunjukkan disparitas kemampuan fiskal antar daerah, sehingga mengemuka gagasan untuk memakai sebagian Dana BOS sebagai buffer atau penyangga anggaran ketika kapasitas APBD belum mampu sepenuhnya menutup kebutuhan pendanaan guru.
Secara akademik, persoalan ini dapat dianalisis melalui konsep fiscal decentralization yang dikemukakan oleh Wallace Oates. Dalam kerangka ini, desentralisasi fiskal memberikan ruang bagi pemerintah daerah untuk menyesuaikan kebijakan pembiayaan sesuai kebutuhan lokal. Fleksibilitas penggunaan dana BOS hingga batas tertentu dapat dipandang sebagai bentuk adaptasi kebijakan terhadap disparitas kemampuan keuangan daerah.
Namun fleksibilitas ini juga berpotensi menimbulkan ketidakpastian hukum apabila tidak diatur secara jelas dalam regulasi yang lebih kuat.
Selain itu, dari perspektif hukum administrasi negara, pembiayaan gaji guru PPPK melalui dana BOS berpotensi menimbulkan persoalan normatif.
Dalam sistem kepegawaian nasional, PPPK merupakan bagian dari Aparatur Sipil Negara yang penggajiannya seharusnya bersumber dari anggaran pemerintah, bukan dari dana operasional satuan pendidikan.
Jika dana BOS digunakan untuk menutup kekurangan gaji PPPK, maka terjadi pergeseran fungsi anggaran yang berpotensi menimbulkan problem akuntabilitas keuangan negara.
Dalam kajian kebijakan pendidikan, para ahli seperti Mark Bray menekankan bahwa bantuan operasional sekolah idealnya diarahkan untuk meningkatkan kualitas layanan pendidikan, bukan untuk menutup defisit belanja pegawai. Ketika dana operasional sekolah dialihkan untuk membayar gaji tenaga pendidik, maka ruang fiskal sekolah untuk inovasi pembelajaran menjadi semakin sempit.
Dalam jangka panjang, kondisi ini dapat mempengaruhi kualitas proses belajar mengajar di sekolah.
Namun demikian, realitas sosial pendidikan di Indonesia juga tidak dapat diabaikan. Selama bertahun-tahun, banyak sekolah bergantung pada tenaga guru honorer untuk menutupi kekurangan tenaga pendidik.
Bahkan di berbagai daerah, dana BOS menjadi salah satu sumber utama pembayaran honor guru sebelum adanya program PPPK. Oleh karena itu, kebijakan pembatasan penggunaan dana BOS hingga 20 persen dapat dipahami sebagai masa transisi menuju sistem pembiayaan guru yang lebih terstruktur dan berbasis pada anggaran negara.
Dengan demikian, polemik mengenai penggunaan 20 persen dana BOS untuk pembiayaan guru pada dasarnya mencerminkan ketegangan antara dua prinsip kebijakan publik: fleksibilitas anggaran dan kepastian hukum.
Fleksibilitas diperlukan untuk mengakomodasi kondisi fiskal daerah yang beragam, sementara kepastian hukum penting untuk menjaga konsistensi sistem keuangan negara.
Tanpa keseimbangan antara keduanya, kebijakan pendidikan berpotensi menghadapi dilema implementasi di tingkat daerah.
Pada akhirnya, solusi jangka panjang tidak terletak pada memperluas penggunaan dana BOS untuk gaji guru, tetapi pada penguatan sistem pembiayaan tenaga pendidik melalui mekanisme fiskal nasional.
Pemerintah pusat dan daerah perlu memastikan bahwa pengangkatan guru PPPK diikuti oleh ketersediaan anggaran yang memadai dan berkelanjutan. Dengan demikian, dana BOS dapat kembali pada fungsi utamanya sebagai instrumen peningkatan mutu pendidikan, sementara kesejahteraan guru dijamin melalui sistem keuangan negara yang jelas dan akuntabel. (*)